一、引言
2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出：新型城镇化的关键是提升质量，提高城镇建设用地利用效率；要严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。据此，盘活存量建设用地将成为新型城镇化背景下土地制度改革的首要选择，其次才是通过扩大集体建设用地入市途径等措施来合理、有序地引导建设用地增量增长。所谓存量土地，广义上是指城乡建设中已经被占用或使用的土地；狭义上是指城乡建设用地范围内已取得土地使用权但闲置、未利用的土地或利用得不充分、不合理、产出低的土地，大体包括：一是以划拨或招标、拍卖方式取得土地使用权后未利用的闲置土地和临时用地（如倒闭的工矿企业、路场用地以及部分军事、党政机关用地等）；二是由于历史原因，土地产权不明晰的建设用地；三是农村集体经营性建设用地；四是城镇规划范围内未改造的“城中村”或棚户区土地。这些存量土地若从用地性质上看，可以分为国有存量土地和集体存量土地两大类。盘活存量土地是指政府将各类存量建设用地采取经济手段，对其进行出让、转让、租赁等有偿使用，实施优化配置，显化其资产价值和产出能量，以实现经济、社会、生态等方面的综合效益。
党的十八届三中全会提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”虽然调控城乡建设用地规模是现阶段的重大议题，但调控建设用地规模并非抽象目标，而是需要因地制宜，结合实践探索，考量经济发展、社会稳定、体制变革等因素，统筹安排调适性的政策和制度，配置跟进并落实明确的调控机制和措施。本文分析以存量建设用地整理再开发为核心的土地节约集约利用实践创新，进而探讨土地整理再开发的调控原则、制度框架等。
二、存量土地整理再开发实践中存在的问题
存量土地再开发是基于城市更新与可持续发展
理论，通过土地整理、置换、循环利用等途径来实现的。土地整理是实现存量土地再开发的基本途径。现代意义上的土地整理源于德、法等欧洲国家，最早出现于19世纪德国法兰克福市。1953年德国出台了世界上第一部土地整理法，据此建立了比较完备的土地整理制度，该制度为许多国家所效仿，用于调控城市重建（更新）中的土地整理再开发。在西方国家，一般而言，城市土地再开发（Urban Land Redevelopment）是指在城市发展的特定阶段，城市土地被进行重新开发利用的过程。在我国，由于城镇化进程中建设用地增量供应日趋紧张，所以存量土地再开发成为多数城市解决空间发展瓶颈问题的必然选择。我国存量土地再开发的实践探索，涉及城乡多种类型的区域或空间拓展，如城市更新、二次开发、旧城改造、“城中村”改造等，期间既积累了一定的经验，也存在种种不可忽视的问题。
（一）广东“三旧”改造中的问题
为缓解珠三角区域城镇化建设用地供需矛盾，实现城市产业升级和空间重构的双重目标，广东省2009年开始实行以“旧城镇、旧厂房、旧村庄”用地整治为主要内容的“三旧”改造。“三旧”改造不仅解决历史遗留问题，而且进行全面的城市更新升级转型——主要针对未经规划或规划滞后的旧城镇、旧厂房、旧村庄的建筑物及其用地，实施整体拆迁改造和盘活、再开发，按照城市规划要求和有关标准，将其重新调整建设为配套设施完备、环境优美的城市商业或住宅区。这无疑决定了“三旧”改造是一项系统工程，涉及土地开发权属等重大利益关系调整，相关政策的持续性及调整机制、手段的合法、合理性是改造能否顺利实施的保证。从政策的长效性及规制的普适性的角度考量，广东“三旧”改造中有下列问题值得特别关注：
1.违章建筑物产权的合理处置问题
历史上遗留下来的违章用地问题严重制约旧城旧村改造，加大了城市改造升级的难度。若一律承认违章建筑物的产权并予以拆迁补偿，就有鼓励违法之嫌，既会助长新的“抢建风”，误导人们先违法、后改造，又会导致改造成本不断攀升。若完全不承认违章建筑物的产权，不给予任何拆迁补偿而直接强行拆除，就将埋下影响社会稳定的因素，导致“三旧”改造无法顺利实施。并且，有些建筑物及其用地存在混合产权问题，现行法律对其是否违法并无严格界定。因此，对于集体土地上已经建成的生产经营性用房等违章建筑物，要分析其历史背景，尊重当事人的财产权，甄别不同情形，妥善处理。
2.集体土地物业的补偿标准问题
广东“三旧”改造试点涉及旧村庄改造达60万亩，占“三旧”改造总面积的1/3，因此，如何解决好集体土地征收补偿问题，关乎“三旧”改造的成败。旧城旧村改造涉及集体土地上的房屋拆迁，其情况十分复杂，目前缺乏明确的法律规制。我国《城市房屋拆迁管理条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于国有土地上的房屋拆迁，其规定的拆迁补偿标准对农民宅基地房屋及集体土地物业不适用。我国《土地管理法》及其实施条例对被征地农民宅基地房屋及集体土地物业拆迁补偿的规定几乎空白。实践中，一般是将集体土地上的房屋归为“地上附着物”予以拆迁补偿，但“地上附着物”与房屋并非同一概念，集体建设用地上的其他物业设施也不能以笼统的“附着物”来概括。一些地方参照商品房交易实践，对集体土地上的房屋采取将购置金额扣除土地出让金后予以补偿的做法，但对“一户一宅”的村民来说，其所得补偿未必能买到商品房或合适的宅基地房。一些地方对具体项目设定了不同的补偿标准，导致区域内标准不一，诱发被拆迁人的攀比心理。以上问题的根源在于集体土地上的房屋拆迁至今处于无法可依的状态。按照我国现行法律的规定，需要在集体土地上进行开发建设的，应当先征用集体土地、使之国有化，但在将集体土地征收为国有土地的同时，难免涉及集体土地上的房屋拆迁。即使就拆迁补偿问题达成协议并补偿到位，集体土地上的宅基地房也未必能转为完整的产权房。因为“小产权房”转为产权房不仅需要国土房管部门予以变更登记，还涉及村民“农转非”问题，而绝非简单地将宅基地证变更为国有土地使用证即可。由于没有相应的法律依据，仅能通过协商进行补偿，如果协商不成，就无法定的救济程序如仲裁、诉讼、行政强制拆迁等可以适用，所以实践中拆迁改造经常陷入僵局。（节选）
