我国自1999 年设立MPA 专业学位以来, MPA 教育事业发展迅速。2006 年教育部副部长吴启迪代表教育主管部门宣布MPA 教育试点工作结束,转入正式实施阶段,并高度肯定了试点期间所取得的成绩。①随后,全国MPA 教学合格评估工作拉开了序幕,首批评估结束,并即将开始第二批评估。尽管全面总结和评价我国MPA 教育为时尚早,但通过阶段性总结来正确认识我国MPA 教育取得的成绩,分析特点,查找问题,对于准确理解我国MPA 教育的现状,促进这项事业的长远发展,无疑是十分必要的。
一、我国MPA 教育的主要发展成就
虽然我国开展MPA 教育的时间较短,过去又缺乏足够的学科积累,但总的来看,我国MPA教育在试点阶段取得了十分显著的成绩。②作为一种有着特定目标的教育类型,对MPA 教育的总结既要考虑其对社会需求的满足程度,又要分析其供给因素,包括是否形成了自己特定的产品模式和相应的制度体系。
本文主要从办学规模、结构模式、能力建设和制度建设四个方面来分析我国MPA 教育所取得的成就。
1. 围绕社会需求,MPA 教育规模迅速扩大
我国庞大的公共管理队伍为MPA 教育发展提供了广阔的市场。截至2003 年,全国公务员人数超过654 万,事业单位编制人数2903 万。③也有人估算广义公务员(财政供养人口) 达到4459. 8 万。④这些第30 卷第3 期清华大学教育研究Vol130 ,No.32 0 0 9 年6 月TSIN GHUA JOURNAL OF EDUCATION J un. 2 0 0 9? 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net人员因学历偏低、知识结构老化等因素,对MPA 教育有着较大的需求,从而为MPA 教育的快速发展奠定了广泛的社会基础。
截至目前,全国累计招收MPA 学生54810 人。按年度比较(见图1) ,除2003 年明显下降外,历年MPA 报考及录取人数大致呈稳定增长的态势。① 报名人数近两年均超过了2 万人,录取人数也从2001年的3506 人上升到2007 年的10253 人,年均增长32. 1 % ,高于扩招后同期全国硕士生28. 4 %的年均增长率。与我国试点更早、影响较大的MBA 教育相比,后者经过近10 年的发展,招生规模才于2000 年达到10709 人,而MPA 达到上万人的招生规模仅用了7 年时间。②中国MPA 教育规模扩大还体现在MPA 培养单位快速增加,从最初的24 所发展到100 所,而且很多院校仍在积极申请办学资格。从MPA 培养单位的地理分布来看,除西藏、宁夏外,其他29 个省市区都已有试点院校。
我们可以比较一下我国文科三大专业学位办学机构的发展情况。MBA 教育1991 年启动,现有126所办学机构;法律硕士专业学位1995 年试办,现有80 所办学机构。相比之下,后起的MPA 教育无论是速度还是规模,均呈现了较快的发展势头。显然,MPA 教育已经成为我国培养21 世纪发展所需的高层次公共管理人才的重要渠道。从国际情况看,美国经过近半个世纪的发展办学机构达到101 个,而我国只用了不到10 年时间,便迅速进入跨越式发展阶段。③
2. 具有中国特色的MPA 教育模式渐具雏形
经过几年的建设与实践,我国MPA 教育与传统全日制研究生教育以及国际MPA 教育相比,已经在目标定位、培养方式与手段等诸方面逐步形成了自己的一些特点。
在培养目标方面,我国MPA 教育旨在为政府部门及非政府公共机构培养德才兼备并适应社会主义现代化建设需要的高层次、复合式、应用型专门人才。这一目标决定了MPA 教育模式明显不同于全日制研究生。后者以培养理论和研究型人才为主,MPA 则强调应用导向,突出教育与职业的联系。
在培养方式方面,我国已经开始形成与MPA 特点相适应的教学内容和教学方法。特别是在教学方法上,MPA 试办院校在观念上有很大转变,普遍重视采取课堂讲授、研讨、案例分析以及社会调查等多种方式,力图把理论与实践相结合,培养学生分析和解决实际问题的能力。比较而言,传统的学术型研究生教育更重视课堂讲授,教学手段旨在培养学生探求现象背后的规律的能力,多采用理论假设、实验室研究和实证方法。
从学位要求来看,北美等地区的MPA 项目多以课程学习为主,一般不要求论文,而我国MPA 教育则采取“课程+ 论文”的双模式。学位论文被视为MPA 教育的重要环节,教指委还建立了全国性的优秀60清华大
数字为本文作者根据中国MPA 教育指导委员会发布的相关资料整理。除另外注明外,本文引用资料一般均出自全国MPA 教育指导委员会的内部资料或网站。
办学机构的能力建设是发展MPA 教育的基础和前提。我国MPA 教育办学机构采取跨越式发展方式,大力加强师资队伍、学科范式、教学方法等方面的建设,为MPA 教育的进一步发展奠定了基础。在师资队伍方面,MPA 试点院校通过盘活存量和引进增量的方式,较快地组建了一支基本能够满足教学需要的教师队伍。为加强与实践工作的联系,多数院校还从政府等公共部门聘请了一批兼职教师,参与讲座、授课及论文指导等环节。一些院校还积极从海外引进受过公共管理学科专业训练的教师。
在学科范式上,受欧美公共管理教育的启示以及国内其他专业学位的影响,MPA 试点院校迅速转变观念,跳出行政学传统,按照新的范式建设公共管理学科。无论是政治学、行政学基础较好的文科类学校,还是理工类院校,都通过整合学科资源,以经济学、政治学、法律、社会学、管理学等学科为基础发展公共管理学科。作为学科建设与整合的标志性成就,先后有13 所院校获得了公共管理一级学科授权。
教学方法上,案例教学是西方公共管理教育最常用的教学模式之一,这一方法在我国MPA 试点院校中得到普遍倡导和应用。目前,全国性的案例教学方法培训、国际合作案例教学培训以及公共管理案例库建设等工作,均已渐次展开。尽管教学方法的改进是一个长期的过程,但是案例教学对MPA 教育的促进作用已经显现出来。
4. 初步建立起一套政府主导与市场自律相结合的监管机制我国MPA 教育的主要管理和自律机构包括政府教育主管部门、全国MPA 教育指导委员会和办学机构三个层次。教育部和国务院学位办作为政府主管部门,是我国MPA 教育的最高决策机构和主要监管部门,其主要职能是审批MPA 教育准入资格,制定入学标准和培养政策。
全国MPA 教育指导委员会是国务院学位委员会、教育部和人事部指导下的全国MPA 教育的专业性组织。其宗旨是指导、协调MPA 专业学位教育活动,推动MPA 专业学位教育的改革与发展,促进MPA 专业学位教育水平的不断提高。② 该组织的建立在很大程度上借鉴了全美行政院校联合会(NASPAA) 的模式,即通过建立行业规范来实施可控的质量标准。③ 作为政府职能改革的结果,全国MPA 教育指导委员会在规范办学和保证质量等方面正发挥着越来越重要的作用。
此外,我国还加强了MPA 教育的制度建设,已形成一整套涵盖MPA 培养全过程的基本制度与要求,并相继制定了《MPA 教学基本要求》、《新增MPA 专业学位研究生培养单位评审办法》、《MPA 优秀论文评选办法》、《中国高校试办公共管理硕士(MPA) 专业学位教育评估方案》等文件,对MPA 的办学条件、教学内容与方式、论文标准等做出了具体规定。
现有MPA 教育的监管体制表明,一种有别于传统计划行政的管理模式正在孕育和形成,其特点是教育发展更多地依靠行业自律和市场作用,力图实现政府主导与市场自律的有机结合。
二、我国MPA 教育的阶段性特征分析
1. 办学模式多元化
我国MPA 教育在办学体制、学校类型、学科取向等方面均呈现多元化的特点。其中,在院校类型方面,综合类、理工类、文科类以及行业类高等院校中都有院校试办MPA 教育。我国的MPA 办学机构既有独立型的(如公共管理学院) ,也有隶属型的(如依托经济管理类学院) ,这种情况与国外MPA 教育模中国 MPA 教育:十年总结与未来展望对于MPA 学生是否需要撰写论文以及论文的形式和要求等问题,在实际工作中存在一定争议。赞成者认为论文能起到综合训练的作用,反对者则主张以课程训练为核心,或者用围绕实际问题的案例分析取代论文。
全国公共管理硕士(MPA) 专业学位教育指导委员会秘书处① 有些试点院校成立了校级MPA 教育中心,力图整合优势学科资源。从学科取向上看,既有传统的政治学/ 行政学导向,也有工商管理导向,另外还有反映行业特点的混合模式,整体呈现了百花齐放的态势。
MPA 专业方向的设立也呈现出多元化的特点。在首批24 所MPA 试点院校中,专业方向最多达到19 个,少的也有4 个,总计50 余个之多。这些专业方向既有一般意义上的行政管理、公共政策、人力资源管理,也有行业特色鲜明的医疗保障、国家安全、城市管理等,体现了大学优势资源与社会需求的有机结合。
客观上讲,公共管理学科不是传统意义上的单一学科,其跨学科特性和实践性特点为MPA 教育多元化提供了广阔的拓展空间。相比之下,法律硕士和教育硕士等专业学位的学科界域较为清晰,办学模式相对单一。总之,我国MPA 教育从试点开始就突破了“单一模式”,这种多元化实践一方面有利于我国MPA 教育的快速发展,另一方面也使得我们将来面临适度整合的任务。
2. 政府参与普遍化
政府在推动MPA 教育的发展中发挥了关键和独特的作用。全国MPA 首次评估的材料显示,有超过24 个中央部委与MPA 培养院校建立了正式合作关系,以培养特定行业的公共管理人才。② 地方各级政府尤其是组织人事部门也与MPA 培养院校建立了各种合作关系,重点培养区域性公共管理人才。政府部门的参与和支持为MPA 教育的发展提供了保障和激励。人事部2004 年专门下发《关于公务员在职攻读公共管理硕士(MPA) 专业学位有关问题的通知》,在学习时间、费用与管理等方面为公务员在职攻读MPA 提供了政策扶持。我国MPA 报考人数自2004 年起显著增长,与这种政策扶持关系密切。
从形式上看,我国公共部门对MPA 教育的参与是全方位的,但总体上明显带有“输入式”特点,即以招生环节为主。政府等公共部门参与的本意是促进理论与实践的结合,但受体制性因素影响,公共管理实践变革尚未深刻反映到MPA 培养过程中来。
3. 教育发展两极化
我国MPA 教育虽然总体上快速发展,但也存在显著的发展不均衡现象。一方面是地区发展不均衡,不同地区办学机构数量差异较大,东部、中部和西部地区办学机构的数量分别占61 %、24 %和15 %。
东部较发达地区的MPA 办学机构较多,特别是北京、上海等大都市圈集中了众多的院校,而中西部相对较少,至今尚有两个西部省份没有试办院校。这一比例客观上反映了我国不同地区在经济社会和教育发展上的差异。
另一方面是院校之间发展不平衡。一是不同院校办学条件差异较大,一些大学综合优势明显,硬件设施甚至可与国际一流MPA 院校媲美,师资队伍的国际化程度也较高,但也有一些大学在师资和教学设施等方面准备不足,只能勉强维持日常教学。二是各院校的生源数量和招生规模差异明显。以2008年为例,虽然全国校均报考人数为208 人,但前10 %院校的平均报考人数为593 人,而后10 %院校的平均报考人数只有39 人,两者相差达到15 倍,生源分布严重不均。从招生规模来看,有的院校招生甚至超过500 人,而有的院校录取不足10 人,难以达到基本的教学规模。至于学生规模的差异在多大程度上反映了市场选择和办学质量,则值得监管层和办学机构认真思考。
4. 行业行为组织化
受传统行政管理的影响,MPA 教育行业的组织化色彩比较明显,并存在不同层次和规模的组织化活动。一是全国性活动,包括定期举行的MPA 教指委会议、全国MPA 教育研讨会、院长论坛等,活动侧重
薛澜,彭宗超. 国外MPA 教育模式的比较分析教育宏观形势,分析当前问题,提出发展对策。二是地区性活动,包括长三角地区、珠三角地区和中西部地区等区域性院校之间举办的公共管理论坛、联谊会、圆桌会议等。三是行业特点鲜明的院校间组织,如由财经类院校组成的行业合作网络。与全国性活动相比,后两类多是围绕具体问题开展活动,参与单位有着共同的利益诉求,但活动通常不固定。
近些年,MPA 教育的地区性组织日益活跃,与传统的垂直结构组织相比,地区一级组织呈现网络状、扁平化、行政色彩淡化等特征,在促进院校交流、共享资源、提高地区MPA 教育竞争力等方面起到了积极作用,同时也推动了MPA 教育多元化的发展。组织化程度是行业成熟度的一个重要标志,反映了MPA 教育领域各院校之间既竞争又合作的关系。
三、我国MPA 教育面临的主要挑战
国外有学者认为,发展中国家在开展公共管理教育和培训方面通常面临三类共同的挑战:支持性的培训氛围不足,培训内容和课程不适当,以及培训过程和教学方法效果较差。① 我国MPA 教育在快速发展的背后也面临很多困难和挑战。② 这其中既有发展中国家的共性问题,也有特殊国情所产生的具体问题。
1. 质量问题
质量是关系到MPA 教育长远发展的根本问题。影响MPA 教育质量的因素很多,主要包括课程内容、师资和教学方式等。现代意义上的管理教育在中国开展的时间并不长,基本是从西方引进的。而我国MPA 教育的试点工作起步更晚,课程内容和相关知识大都直接源自西方。由于东西方文化背景的差异和各国公共管理实践的多元化,这些“洋理论”如何才能更好地与中国的公共管理实践对接,是我国MPA 教育面临的重大挑战。
师资问题是制约我国MPA 教育质量的另一个重要“瓶颈”。我国的MPA 教师大多缺乏公共部门的实际工作经验,受现行政府人事体制的影响,大学和政府部门之间的人才流动存在障碍,导致培养有实践经验的教师比较困难。加之缺乏有针对性的教学案例,导致课程教学过于理论化,与实践结合不紧密,多种教学手段和方法的运用还很不成熟,难以达到MPA 教育的目标。
与此同时,MPA 教育规模的快速扩张也造成教育质量下滑。由于院校间竞争加剧,招生工作中存在缺乏自律、不惜利用降低标准等手段吸引生源的现象。另外,快速扩张的背后也存在教育商业化的危险,受经济利益驱使,重规模、求数量,忽视教育应有的社会效益和教育质量,正在影响着MPA 教育的长期发展。
2. 办学自主权问题
政府干预是我国高等教育长期以来形成的注重政府行政行为的管理制度的典型特征。尽管专业学位办学自主权有很大改善,但在项目设置、招生政策、培养方案(课程结构、学分数量及学位要求) 等方面,现有规定仍过于刚性,不利于办学机构对社会需求迅速做出反应,并制定适宜的培养模式。以MPA 市场准入为例,由于政府实质性地决定了MPA 办学资格,导致学校在申报过程中侧重于动员各种力量来影响审批决策,这显然不利于优化配置教育资源。
过度行政干预会抑制MPA 教育机构自身的创新,使其不能灵活适应市场需求的变化。面对不同背景、职业目标差异性较大的公共管理人员群体,办学机构难以制定有针对性的录取标准和培养方案,只能采取以分数为主的录取方式和单一的培养模式,从而人为地拟制了公共管理人员的多元化需求。由于缺中国 MPA 教育:十年总结与未来展望乏自主权,国际合作也仍停留在师资培训和研讨会等表层阶段,联合授予学位等深层次国际合作尚未取得突破。
3. 职业配套政策问题
专业学位的重要特点之一是与职业紧密联系,职业环境也因此是专业学位教育实现可持续发展的重要因素。以MBA 教育发展为例,由于企业人力资本市场化改革取得突破,职业经理人市场开始形成,使得接受MBA 教育在个人职业发展中的优势比较明显,这直接推动了全国MBA 教育事业的发展。
在职业环境方面,我国MPA 教育在政策和体制上面临的一些约束已广受诟病。其一,MPA 只有学位没有学历,而组织人事部门的档案记录中只承认学历而不关心学位,从而限制了MPA 学位的作用。
其二,中国公务员制度也影响了MPA 教育的发展,突出表现为职业化训练无法为MPA 学生提供职业发展前景。① 一方面,在现有公务员招募方式下,非公务员即使接受了MPA 教育也难以顺利进入政府部门供职,另一方面,公务员晋升很大程度上还是论资排辈,受过系统的MPA 训练的公务员也很难在职业发展中体现出竞争优势。总而言之,由于行政管理体制改革的滞后,MPA 教育发展所依赖的公务员职业成长环境尚不具备,导致MPA 教育无法发挥出其应有的优势。
四、对我国MPA 教育的基本认识与展望
总的来看,我国MPA 教育在试点阶段取得了显著成绩。“起步晚,基础弱,速度快”,是我们对于过去十年我国MPA 教育发展的基本判断。虽然我国MPA 教育已从试点阶段转入常规发展阶段,但从性质上看,这项事业仍处于外延式增长阶段,这主要表现在以下两个方面。
一是总量扩张。在当前的发展阶段,很多MPA 院校主要考虑的是“打基础,铺摊子,抢市场”,即通过快速扩张来解决供需矛盾。推动MPA 教育发展的主要动力仍然是政府行政资源和旺盛的市场需求而非内生式的需求,而且质量信号在促进MPA 教育发展中的作用还难以有效体现。在发展与规范的关系上,发展仍优于规范,导致对质量重视程度不够。试办院校注重招生数量和规模,尚未真正走上内涵式发展的道路。
二是技术模仿。我国MPA 教育的培养方式和教学内容具有“输入式”特点,即以引进、吸收和消化西方发达国家MPA 教育经验为主,办学机构普遍缺乏创新的内在冲动、技术条件和政策环境,在将西方理论应用于中国实践时缺乏创造性转化,教学手段与培养目标之间也缺乏有机融合,对全球MPA 教育的知识性贡献尚属空白。在国家倡导自主创新的时代背景下,如何建立起基于中国公共管理实践、植根于中国传统优秀文化的MPA 教育创新模式,是我们必须深入思考的问题。
随着政府改革的不断深入和国际化进程的日益加速,我国MPA 教育面临着全新的历史机遇和良好的发展前景。这主要体现在以下三个方面。
一是MPA 教育即将进入相对稳定的常规发展阶段。与试点期间快速扩张不同,常规阶段的MPA教育将转变发展方式,探索内涵式发展道路,主要任务是如何在稳定规模的基础上全面提高培养质量。
随着新增院校审批趋于放缓,MPA 院校的数量扩张会受到一定抑制,而建立在行业自律基础上的质量保障机制将发挥越来越突出的作用,市场和质量将成为MPA 教育未来发展的重要驱动力量。
二是MPA 教育将呈现多元化发展趋势。随着我国行政管理体制改革的不断深化,MPA 教育管理权限将逐步下放,MPA 院校的办学自主权将不断增大,这将直接推动我国MPA 教育的创新与发展。可以预见,MPA 教育创新可能最先出现在产品创新领域,然后再延伸到以知识和课程为核心的整合创新。
