计划生育政策是国家为促进人口长期均衡发展，进而实现人口与资源环境可持续发展而制定的国家方略，是控制人口总体失衡，并保持人口总体长期均衡发展的基本国策，属于社会公共政策的范畴。宏观上，其调节国家人口发展的速度、数量、素质、结构、分布、流动迁移等，以便于人口发展与国家经济社会发展和资源环境相互适应。微观上，其约束家庭生育行为，调节家庭生育孩子的数量以实现宏观人口总体均衡发展目标。
计划生育政策的行进历程及变化
计划生育政策自产生之日起，一直随经济社会发展形势动态演进。
第一，计划生育政策是在人口数量增长重度失衡的现实和趋势下国家采取的人口增长控制政策。新中国成立初期的20多年，人口增长不断加速，1949年人口总量为5.4亿，1954年超过6亿，1964年达到7亿以上，净增加1亿人口用时10年。1969年总人口超过8亿，1974年超过9亿，平均每5年净增加1亿人口，净增1亿人的时间比前一时期缩短一半，人口增长速度为历史最高，呈现几乎完全失控的局面，生育率接近生育能力的极限（总和生育率高达6以上，1963年最高值甚至达到7.5）。与之相伴随的是，受“文化大革命”的冲击，经济社会发展几乎到了崩溃的边缘，经济发展水平长期低迷。在经济发展和人口增长的强烈反差下，国家从1971年开始在全国范围内推行计划生育政策。
第二，计划生育政策演变。最初的计划生育政策对家庭生育孩子数量的规定为“晚（晚婚晚育）、稀（拉开生育间隔）、少（少生）”的弹性政策。1970年代中期以后逐渐过渡到具体规定家庭生育孩子数量上限的刚性政策。1980年提出“普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子”。1984年人口增长速度得到初步控制，为了调和农村人口政策和经济社会形态之间的矛盾，对生育政策作出适度调整，“开小口、堵大口”：城镇提倡一对夫妇只生育一个孩子；农村夫妇，第一孩是男孩的不能再生第二胎，第一孩是女孩的，可以生育第二胎（简称“一孩半政策”）。1988年又进一步放松到农村某些群众确有实际困难，包括独生女，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后生育第二个孩子。1990年代以来，各省的《人口和计划生育条例》陆续出台并不断修改完善，计划生育政策进入了法制化的阶段。
目前的生育政策大致可分为四类（图1）：（1）一孩政策，包括绝大多数城镇居民，以及北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省（市）的农村居民。2010年覆盖约37.5%的全国总人口。（2）一孩半政策，包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、陕西、甘肃19省（区）的农村居民。2010年覆盖约52.8%的全国总人口。（3）二孩政策，一是各省份规定的“双独二孩”人群；二是天津、辽宁、吉林、上海、江苏、福建、安徽7省（市）“单独农村夫妇”；三是海南、云南、青海、宁夏、新疆5省（自治区）部分地区农村居民普遍可生育两个孩子。2010年覆盖约5.8%的全国总人口。（4）三孩政策，包括青海、宁夏、新疆、四川、甘肃5省（自治区）的少数民族农牧民夫妇；海南、内蒙古等地前两个孩子均为女孩的少数民族农牧民；云南边境村和人口稀少的少数民族农村居民；黑龙江人口稀少的少数民族居民。（5）特殊政策，西藏自治区藏族城镇居民可生育两个孩子，藏族及人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量。2010年可生育三个及以上孩子的人口约占全国总人口的3.8%。
与此同时，推行计划生育政策的方式也在发生重大改变，从早期计划经济时代的行政干预、强迫命令，到目前的依法行政、以人为本、奖励扶助、利益导向、优质服务、寓管理于服务之中等。
人口再生产类型转变与人口环境
当前的中国，人口发展正处在承上启下的关键时期。所谓承上，新中国成立60多年来，首先历经了20年人口自发增长失控期，又经历了40年实施计划生育基本国策的主动调控人口发展期，再加上改革开放以来人们生活方式和生产方式的巨大变化，在外生和内生这两股力量的综合作用下，快速实现了人口再生产类型的历史性转变，急速步入了低生育率水平时代，有效缓解了人口对经济社会发展和资源环境的压力，改变了人口发展轨迹。所谓启下，按照人口发展自身的规律性，完成人口增长的现代转变后，人口的结构性失衡等一系列问题将进入爆发期，人口发展问题日益严峻，我国人口长期均衡发展将进入最艰难的发展阶段，这是我国人口发展的必然阶段，也是计划生育外力作用下快速人口转变的必然结果。
1.回顾历史，人口发展收获了三大成就
（1）完成了人口再生产类型转变。首先，死亡率超前于出生率率先下降并持续稳定在低水平。1949年人口死亡率高达20‰，1950年代末降至10‰，在经历了“三年困难”时期的反弹以后，又继续下降，1970年代中期降至6‰～7‰的低水平并且一直持续至今。1970年代中期以前人口出生率一直维持在30‰以上的高水平（“三年困难”时期除外），人口自然增长率高达20‰以上（1963年创造了33.3‰的历史最高纪录），导致“婴儿爆炸”，总人口激增。其次，由于计划生育政策迅速奏效，1970年代中期之后出生率迅速回落，特别是经历了1980年代的惯性反弹之后，出生率进入了稳定持续的下降通道，1990年跌破20‰，1999年跌至15‰以下，2002年以来一直在12‰上下小幅波动。与死亡率相抵消，人口自然增长率在1990年降至15‰以下，1998年降至10‰以下，近年来一直稳定在4‰～5‰，实现了人口再生产类型从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变，跨入现代人口再生产类型的阶段。换言之，我国仅用了约40年时间，就实现了先发的发达国家普遍需要百年左右甚至更长时间才能完成的人口再生产类型转变，具有典型的“急刹车”特点。（节选）
