公共服务中的主体角色可以概括为主体一系列的责任和利益。[1]责任主要指两个方面：一是与公共服务主体各自的角色相适应的应为的行为；二是应当对主体自身的实际行为承担的后果。[2]主体责任主要来自两个方面：一是客观的、外在的规定，主要是有关法律、法规和制度等；二是来自主体对自身责任、行为规范等方面的主观认知、理解和认同。公共服务运行过程中，有提供者、生产者和使用者三方主体，分别承担着不同的责任，以履行责任为基础和前提，各主体可以获得不同程度的收益，主要包括两个方面：一是物质方面的收益，如收入、营利、享受公共服务等；二是精神方面的收益，如工作的成就感、服务的满足感、公平感等。我们把这些收益统称为“利益”。公共服务主体履行角色的过程，实际上就是在客观的角色期待和主观的角色认知之间不断调整行为的过程。角色期待主要是对主体责任的规定和主体利益的限制；角色认知主要是主体对自身责任的认同和自身利益的追求。从理论上来说，只有当角色认知和角色期待在责任和利益两个方面都一致时，主体才能很好地履行角色，实现角色履行的最佳状态；在两者不一致的情况下，无法实现角色履行，就会出现角色失败。但是，这是两种理想化的、极端的状态，对于大多数公共服务而言，角色认知和角色期待总是部分一致的，责任和利益任何一个方面的不一致，都会造成角色期待和角色认知之间的角色差距。角色履行正是不断调试两者差距的动态过程。
一、公共服务提供者：政府的角色
政府是公共服务的提供者，分析其角色首先面对的是一个不可回避的基本理论问题，即政府存在的依据。[3]讨论政府存在的依据，不能也不应当脱离行政模式的演变，后者是前者的根基和决定性因素。特定的行政模式决定了政府存在的依据和政府角色。在人类发展历史上，伴随着农业社会、工业社会和后工业社会的文明进程，政府的行政模式也经历了统治行政、管制行政和服务行政三种主要模式的演进。统治行政以统治者的意志至上，推崇强权和强制力；管制行政以效率和规则至上，以高度组织化的官僚机构和各种规章行使管理职能；服务行政则以公民需求为导向，通过向社会提供有效的公共服务满足公民的需求，承担维护和增进公共利益的政府责任。[4]就政府存在的依据而言，在统治行政模式中，维护和实现统治者的意志需要政府这种组织机构实现统治职能；在管制行政模式中，维护社会秩序和效率至上需要政府以科层制的组织结构运作、以繁琐的规章和制度进行管理和控制；在服务行政的模式中，政府存在的主要依据就是“服务于民”，从以政府为中心向以公民为中心转变，以高质量的、便捷的公共服务满足公民多层次的生存和发展需求。如果说政府在统治行政模式中主要是统治角色，在管制模式中主要是控制角色，那么，在服务行政模式中则主要是服务角色，政府行为的中心问题是“提供什么服务，如何提供公共服务”。
正如亨廷顿所说，国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平。[5]在现代社会，政府提供公共服务的能力和水平是政府能力和水平的集中体现。进入新世纪，面临新的发展机遇和挑战，建设服务型政府成为我国政府转型的目标，这是政府角色适应时代变迁和行政模式演变的主动选择，也进一步明确了政府的角色定位。政府服务角色是对政府角色、政府职能总体的要求，要实现这一角色定位，需要政府在具体的公共服务领域履行角色，实现公共服务目标。这里，我们分别从角色期待、角色认知和角色履行三个方面具体分析公共服务运行过程中的政府角色。
（一）政府的角色期待
首先，政府的责任主要包括两个方面：一是政治责任，通过提供公共服务满足公民的利益和需求，实现权为民所谋。政府的权力来自人民，必须用于为人民谋利益、谋发展。作为社会主义国家政府，为人民服务是政府的宗旨，为公民提供服务是政府义不容辞的责任。然而，改革开放以来，“经济建设型政府”的片面发展思路使政府相对忽略了在公共服务领域的投入，尤其是基本公共服务水平不高、体系不健全影响甚至制约了公民的全面发展。因此，国家基本公共服务体系“十二五”规划明确指出：享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。二是道德责任，实现社会公平和正义是政府最重要的道德责任。建国以来，我国一直实行城乡二元发展政策，政府公共服务存在着明显的城乡分治和城乡差距。改革开放以来，政府把提供某些公共服务的分内责任不恰当地交给了市场，市场机制的“马太效应”进一步放大和扩大了原有的城乡公共服务差距，在基本医疗和基础教育领域尤为明显。政府没有很好地履行这些方面的服务角色，没有尽到在公共服务领域实现公平和正义的道德责任。因此，对政府角色期待的道德责任主要体现为：以公共利益为目标，以公平、公正为原则，在推进城乡基本公共服务均等化的过程中，为公民提供高质量的公共服务。
其次，对政府角色期待的利益方面，主要也包括两个层面的内容：一是对公共利益的追求。尽管公共利益是个颇具争议的概念，但却丝毫不影响其在政府管理中的重要作用，作为价值目标和原则的公共利益体现在具体的政府观念、行为、公共服务和公共政策过程之中。政府在提供公共服务的过程中，对公共利益的秉持和追求，主要体现为：政府制定和执行有关政策，应当以维护和实现公民的利益为主要导向，而不能因为特殊利益关系偏袒服务生产机构；政府对生产机构的监管内容和重点，应当以维护和实现公民的利益至上，而不能以政府的主观选择为准；政府管理流程的设计，应当以公民享受方便、快捷的服务为出发点和落脚点，而不能以方便政府管理为目标等等。二是对政府利益的限制。我国是社会主义国家，各级政府是人民政府，政府不应当有特殊利益，公共利益就是政府自身利益。但是，政府是特殊的社会组织，由于行政权力具有一定的强制性和较大的自由裁量权，单是这两者中的任何一方都会影响公共利益，更不必说两者一旦结合就会形成足以使公共利益淹没在行政权力带来的政府特殊利益之中的特殊力量。政府特殊利益在很大程度上影响甚至决定了政府服务角色的履行状况，限制政府利益的膨胀是政府角色期待的利益方面的重要内容之一。政府特殊利益源自政府行政权力的特殊性，限制政府利益的角色期待主要是限制政府权力的问题。在行政民主化的发展趋势中，透明行政和公民参与是约束行政权力的两个主要途径。行政权力的运行贯穿于政府提供公共服务的过程，上述两个路径同样也可以用于分析政府角色期待的利益方面，即：一方面，公民期待政府将公共服务范围、方式、生产机构的服务质量和绩效评价等管理过程和管理信息以制度化的形式和渠道进行公开，实现透明化运作。这样既可以为公民的实质性参与提供基础，也便于公民的监督和评价。另一方面，公民期待政府提供合法渠道，了解和参与公共服务的运行和管理。通过透明化运作和广泛参与两个途径，实现对政府利益的限制。（节选）
