为政之道以农为先,农村承载着历史、文化、经济、社会、民生、生态厚重的内涵,是民族存续根脉、国家发展根基、人类衣食之源。郡县治则天下安,乡级政权机关是国家与农村社会联系的桥梁纽带,具有基础性、直接性、复杂性和广泛性特征。乡级治理是国家治理的基础,没有乡级治理现代化,就没有国家治理现代化。为此,本文以马克思主义治理理论为基础,吸收当代治理理论研究成果,在对中国传统治理理论扬弃的基础上,结合对“百村千户”(263个村2617户)农民的调查和对一些乡镇干部的调查访谈,深入剖析了新型城镇化进程中中国农村正在发生的历史性变革及其对乡级治理的诉求,结合中国乡级政治文化传统和政治体制现状,从四个维度对乡级治理进行了较为系统的研究。第一部分:回顾了中国乡级治理的历史变迁。任何治理创新都不能脱离历史文化和已有的治理路径。在传统社会,乡级治理经历了乡官制到职役制的演变。农耕文明和儒家文化孕育了皇权、族权和绅权三权融合、相互依存、相互制约的乡村治理特质。近代以来,为救亡图存从清末乡镇自治制度创设到民国时期乡村建设派的实践,其虽有历史局限性,但都是为挽救民族危机、实现国富民强的有益尝试。中国共产党在根据地成功开展乡级民主治理。苏区民主治理从选举法创设到实践探索卓有成效。抗日根据地乡级民主选举富有特色,创造了画圈法、投豆法等选举办法。建国初期普选产生乡级人民代表大会,并由乡级人民代表大会选举产生乡级人民政府,乡级政府有效地开展土改和社会经济文化管理。从1958年到1983年实行政社合一的人民公社管理体制,这一治理模式超越了生产力,违背农民的意愿,扼杀了农民的积极性和创造性,阻碍了生产力发展。改革开放以来,废除人民公社,建立乡政府,乡政府在推进农村改革、发展文化教育、维护社会秩序等方面发挥了重要作用。第二部分:在深入调研的基础上,分析了农村历史性变革对乡级治理现代化的诉求。中国农村正在经历着从小农经济到现代大农业的历史性变革,农村生产力得到空前发展,机械化、电气化、自动化、信息化在农村较为广泛应用,为农业现代化发展提供了条件,也要求政府为其发展提供制度支撑;农村新的社会阶层正在形成,新型合作社、家庭农场等新型经济组织迅速发展,逐渐形成了农村企业主、职业农民、农民工、村干部、传统农民等社会阶层,不同阶层利益诉求不同,新兴阶层参政愿望较强;农村大规模人口流动使农村年龄结构、性别结构严重失衡,深深地影响着乡级治理;农民的民主素养、法律素养、文化素养显著提高,对乡级治理提出更高要求。整体讲,农村生产力、生产方式、人口结构、社会阶层、农民素养等治理环境的深刻变化,既为乡级治理现代化提出了新要求,也为乡级治理现代化创造了条件,要求构建治理主体多元化、权力生成民主化、权力运行法治化、利益表达制度化、绩效考核科学化的现代化治理体系,培育建设现代农村小城镇、发展现代农业和建设美丽乡村的现代治理能力。第三部分:剖析了推进乡级治理体系和治理能力现代化面临的突出问题。进入21世纪,中央提出新农村建设目标,确立了“以城带乡、以工补农”的发展战略和“多予、少取、放活”的方针,实施取消农业税、完善农村社会保障等一系列惠农政策,乡镇政府的服务职能逐渐凸显,在农村社保、基础设施建设等方面发挥了较大作用。但是由于制度路径依赖,治理理念、治理体制机制没有随着农村经济社会变化而创新,乡级治理仍然滞后于农村经济社会发展,主要表现如下:乡级治理体系缺乏现代化特质。一是治理主体单一,农民、新型社会组织处于被治理状态,缺乏参与管理的体制机制;同时乡级治理权力分割为“七站八所”,碎片化严重,缺乏整体性、协调性。二是考评体制不科学,治理客体评价缺位;监督机制不健全,群众监督缺乏平台和制度保障。三是农民利益表达非制度化,群体性事件时有发生。四是乡政府和村委会之间法定的指导与被指导关系,扭曲为领导与被领导关系。五是县乡关系职责不清、权责不明,呈现“随意性”“人治化”。六是乡级官员权力产生机制存在缺陷。目前一些地方乡镇党政领导干部形式上是由党代会和人代会选举产生,实际上是由上级党政领导任命,造成了一些乡镇领导唯上级领导命令是从,形式主义、官僚主义严重。乡级现代治理能力弱化。一是部分乡镇干部素质低,服务意识、奉献精神有待提高,科学决策能力不够,组织协调能力较差,依法行政能力不强,甚至少数乡镇干部不作为、乱作为现象严重。二是乡级治理主体在维护农村市场秩序,促进农业规模化和产业化经营,发展现代农业方面能力不强。三是推进农村民主政治建设,维护农民政治权益能力有待提升。四是供给公共产品能力不足,发展农村教育、繁荣农村文化、建设农民精神家园能力较差。五是保护农村环境,建设美丽村镇,促进农村生态文明建设措施不够。第四部分:从完善乡级治理体系、提升乡级治理能力两个层面,提出了推进乡级治理体系和治理能力现代化的对策建议。推进乡级治理体系现代化的制度建构。构建多元治理机制,为农民、农村新型经营主体、新型职业农民构建参与乡级公共事务管理、监督的平台和制度保障;科学界定乡级政府职能,强化公共服务、社会管理职责和推进农村小城镇建设的能力;强化信息公开,建立权力清单和责任清单,完善信息共享机制;建立完备有效的监督制衡机制,畅通群众监督渠道;构建科学合理的考评机制,让群众成为考评乡镇干部的主体;畅通群众利益表达机制,完善信访制度、民主恳谈制度,维护群众的话语权和正常利益诉求;依法界定县乡政府间权责,实现权责法定;理顺乡级政权机关与农村党支部和村委会的关系,构建现代国家和社会关系。乡级治理的中枢是乡级党委政府,推进乡级党政领导干部权力生成体制改革,是完善乡级治理体系、提升乡级治理能力的治本之策。推进乡级治理能力现代化的路径选择。乡级治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分,推进乡级治理能力现代化有以下路径:提升乡级干部的学习能力、科学决策能力、组织协调能力和依法治理的能力;提升乡级治理主体建设具有历史记忆、地域特点、民族风情,具有现代产业和现代服务体系的美丽特色村镇的能力;引导农业规模化经营和推进农业现代化发展能力;推进农村民主政治建设、发展政治文明的能力;发展农村文化教育,涵养乡风文明,建设农民精神家园的能力;维护乡村治安、化解乡村矛盾,应对乡村突发事件,促进乡村社会和谐的能力;提升保障和改善民生的能力;加强乡村生态环境和文化遗存保护,建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区。综上所述,要通过创新乡级治理体制机制,构建多元、民主、法治、透明、高效的现代化乡级治理体系,全面提升乡级经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设能力,促进农业现代化发展和美丽村镇建设,使新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化相互融合、相互发展、相得益彰,为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定基础。 还原
