在治理腐败方面，人们已经形成了一些重要的共识。第一个共识是：反腐败的一个理想境界是实现“三不”，即做到让人们“不敢腐、不能腐、不想腐”。虽然“三不”都很重要，缺一不可，但人们普遍认为，可否实现“不能腐”是个关键。只有做到“不能”，才算是消除了制度上滋生腐败的土壤，因此，可以说它是最终战胜腐败的关键措施。第二个共识是：实现“不能腐”的主导措施或出路是“把权力关进制度的笼子”。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话中也明确讲了这个观点。
围绕这些共识，将引申出一些重要的问题：1.为什么能够管住权力的笼子是由制度而不是其他要素构成？难道靠人不行吗？2.构成制度笼子的制度到底是什么样的制度呢？3.这些制度又如何才能变成可以管住权力的笼子？如果回答不了第一个问题，人们就不大会接受制度重要性的观点。如果回答不了后面两个问题，人们就不知道如何编织可以管住权力的制度笼子，这意味着“把权力关进制度的笼子”将始终是一个墙上画饼。
事实上，对于上述三个问题，在人们的认识上或反腐败制度实践中，一直有很多质疑。例如，不少人坚持认为人比制度更重要。典型的观点如：制度是由人制定的，再好的制度也要由人来执行，所以，还是人重要。如果不能推翻这类观点，制度重要的观点就不可能成立。我国在过去多年的反腐败实践中，已经形成了大量的、越来越多的制度，不是说制度能管住权力吗？为什么中国不能？难道是制度也不行？本文的主要目的就是要对上述问题予以理论或逻辑上的回答，之后再就如何把权力关进制度笼子提出一些具体的思路和对策。
一、把权力关进制度笼子的逻辑
治理腐败的两大基本要素不外乎是制度和人。下面关于把权力关进制度笼子的理论和逻辑分析主要就是围绕制度和人这两个基本要素及其配置关系而展开。
权力腐败理论虽然带有很强的政治学和经济学学科色彩①， 但其解释力是十分广泛的，因此，其影响力也是最大的。政治学和经济学关于权力腐败的理论几乎已经成为公理了，这就是：权力容易腐败，绝对的权力导致绝对的腐败②。政治学中所讲的绝对权力，在经济学看来，就是垄断，即个人对于权力的完全垄断。美国兰德研究生院前院长克里特加尔德（Robert Klitgaard）曾提出一个著名的腐败方程式：腐败=垄断-问责+自由裁量权③。该方程式也强调了垄断是滋生腐败的基本原因。垄断（Monopoly，也译作独占）是一个广泛存在的现象，不仅存在于政治或政府领域，例如政治权力或各种公共权力中的垄断现象;也存在于经济领域，例如一个寡头企业或少数企业对特定市场的控制;甚至也存在于各种社会事务之中。
基于这些见解，假定全部依靠人来管住权力，那就难以跳出人对权力垄断的窠臼，最终将难以管住权力。所以，剩下的唯一可能就是诉诸于制度。可是，制度就能包打天下吗？也不行。原因有三：1.制度并非天然就有的，制度演进也需要一个过程，人类的制度文明一定是一个长期的过程。这就好比工具、技术、机器的进步过程一样。在一定的时期，制度发展总是有局限性的。而现实的情况是：在全部的制度集合中，还有好的制度（能实现并高效地实现人类目的的制度）和不好的或蹩脚的制度。2.即使有很多好的制度，在人类文明的一个相当长的时期内，制度都很难完全替代人。这就好比用工具、技术、机器替代劳动力一样。人在人类文明的一个相当长的时期内，甚至在全部的人类文明史中，都有其独特的作用，例如人的智慧、人的道德本性等，都很难由制度替代。3.在人的作用难以彻底被制度替代的很多情况下，为了激励人以及为了让人很好地发挥作用，还必须要授予人权力，甚至要较为充分地授权。例如，当下我国不少领导干部普遍地存在着不敢担当的问题。习近平总书记给广大干部所提的基本要求就是六个字：忠诚、干净、担当。其中，就把敢于担当和敢于负责放在十分重要的位置。然而在革命时期，在革命党内却不是这个情况，广大干部普遍地勇于负责。当然，在革命时期的国民党集团内，同样存在着不敢担当、推诿责任的严重问题。为什么是这样的？原因可能比较复杂，但领导科学理论中有一个解释，那就是授权不足。理想的状况是“向下授权、向上负责”，而对立的情况是“向上集权、向下负责”。人们对革命时期国民党集团内的情况应该是印象深刻的：就连一线军事指挥权都集中在一个人手中，而一旦作战不利、发生失败，往往又会找下级将领承担责任。在这种情况下，还有哪个将领敢担当呢？都听上面的就成为下级的理性选择。再比如，我国反腐败机构的独立性和权威性不足，这是制约它们发挥作用的一个主要因素。为此，习近平总书记在中央纪委三次全会的讲话中就明确指出，要“保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”。
这样，在制度设计或权力运行配置环节，就只有两种选择：1.在有好的制度的情况下，可以用制度完全替代人。这就是过去一些年间我国预防腐败实践中的主要经验之一，即“把权力交给制度”。这类预防腐败实践主要运用于：（1）公共工程建设领域，主要是推行工程建设招标投标制度;（2）国有土地使用权出让领域，主要是推行招标拍卖挂牌出让制度，控制划拨用地和协议出让土地的范围;（3）国有产权交易领域，主要是实行市场挂牌交易办法;（4）政府采购领域，主要是实行政府采购制度。在工程建设领域和政府采购领域，国家还分别颁布了正式的法律以建立相关的制度。2.在制度不能完全替代人的情况下，就必须要处理好制度和人的配置关系。
