一、问题的提出
国家贫困县政策是政府相关部门为了帮助贫困地区发展而设立的一种政策标准。从1986年贫困县的确立到2001年重点县的调整，随着农村扶贫瞄准机制的转变，贫困县政策相应地进行了调整。具体而言，贫困县的确立以1986年成立的专门扶贫机构为标志，经过1994、2001、2011年三次调整，贫困县的数量并未发生变化，只是在东西部政策分配上进行了完善。2001年国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，贫困县改称国家扶贫开发工作重点县。为了保证名称上的一致性，本文将现在的重点县政策统称为国家贫困县政策。
国家贫困县政策的变迁本质上是扶贫瞄准机制的变革过程。作为一种政府主导的制度安排，它对扶贫效果产生直接影响。美国历史制度主义学者保罗·皮尔逊指出：“政治领域内由于缺乏竞争性，其制度变迁比经济领域、社会领域内的变迁更有具路径依赖性。”[1]从“扩充-调整-再调整”的政策调整过程来看，国家贫困县政策变革的方向并不是随机的，而是在“旧”政策内容的基础上进行渐进式的边际调整。新制度经济学中的制度变迁理论正好强调了制度创新和变迁在经济社会发展中的重要性。这里的“制度”就是指“一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，诺思称之为“制度安排”。[2]为了更好地解释国家贫困县政策改革的过程，我们把国家贫困县政策看作一种制度安排的演变，因此，可以运用制度变迁的方法来分析该政策变迁问题。在用这一理论解释政策改革实践时发现，尽管我国的国家贫困县政策在实践中还存在诸多问题，但仍然没有退出的重要原因在于路径依赖现象使然。
二、贫困县政策改革中路径依赖的基本特征
1993年获得诺贝尔经济学奖的道格拉斯·诺思，用“路径依赖”理论成功地阐释了经济制度的演进，他认为技术演化路径与制度变迁过程是相似的，都存在着交易成本显著、报酬递增和自我强化的机制。一旦发展路线沿着一条具体进程推进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些所派生的主观主义模型就会增强，这一进程使制度变迁会很强势地沿着已经选定的路径继续走下去。[3]一种制度的初始选择即使是偶然的，但由于其带来报酬递增因而会强化对这一制度的依赖，并对未来制度变迁的方向和轨迹产生强大的影响力和约束力。“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。换言之，一旦我们选择了某种路径，就意味着我们可能将会被长久地锁定在这条路径上，想要摆脱或被其他更优的路径所取代就变得异常困难。
国家贫困县政策改革作为一个制度变迁的过程，受制并依赖于初始“旧政策”，明显体现了路径依赖性。从该政策改革的历程中，我们可以看出，路径依赖的轨迹特征主要体现在三个方面：
1.政府过度主导的路径依赖。改革开放初期，在扶贫资源有限的条件下，贫困人口和地区难以利用市场机制来摆脱贫困，因此政府从1986年开始成立专门组织，设立国家贫困县，制定相关扶贫政策来重新组织社会资源向贫困县倾斜，逐步改变了贫困地区落后面貌。而这种政府主导贫困县政策的初始条件在政策改革过程中具有自我强化的功能：政府借助自身的层级结构来推行政策，形成过度主导模式。这种过度主导导致贫困县政策在制定、执行中，容易脱离实际扶贫需要。
在2011年调整过程中，中央将调整的权力下放到各省，各省在既定贫困县数量的基础上有权更改省内贫困县名单。然而在省级政府主导和缺乏社会力量参与的情况下，出现了一些贫困县认定不合理，与扶贫需要不吻合的情况。而在贫困县政策落实阶段，县级政府也往往存在行为偏差，由于地方官员的升迁标准以经济绩效即GDP指标排名为主，政府官员在缺乏有效监督的情况下，极易将优惠政策、扶贫资金用于能够迅速增加GDP的领域和项目，而非投入到真正需要扶贫的地方。国家审计署在2013年4至5月，对广西、云南等6省区19个国家级贫困县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况进行了审计。在抽查审计的12.4亿扶贫资金中，违法违规使用2.34亿，占到约19%。[4]
目前，社会力量仅限于参与扶贫项目的具体执行，如定点帮扶、产业扶贫等。而政策的制定、扶贫资金的拨付使用过程等却由政府主导，社会力量的参与、监督途径不畅通，导致扶贫资源分配不公、扶贫效率低等问题的产生。
2.以县为单位的路径依赖。长期以来，国家贫困县政策调整过程中以县级作为扶贫单位，自1994年调整后，贫困县的数量没有发生变化，始终保持在592个，且调出的县数量极少，从而形成了以县为单位扶贫的路径依赖与锁定效应。国家统计局2008年度数据显示，我国农村目前需要帮扶的贫困人口还有4007万左右，其中2421万贫困人口分布在592个国家级贫困县中，约占全部农村贫困人口数量的60.4%，占592个国家级贫困县23830万县域总人口的10.2%；而2002年，我国农村需要帮扶的贫困人口达8645万，其中4828万来自国家级贫困县，占当时国家级贫困县22787.4万县域总人口的21.2%。（数据来源：2008年国民经济和社会发展统计公报）这表明国家级贫困县所覆盖的贫困人口比例逐年下降，漏出率升高，贫困地区内部有更多条件相对较好的人口也享受到扶贫政策。
