一、行政复议制度的含义
行政复议作为一种行政救济制度，主要功能是通过行政程序解决行政争议。我国于1999年4月29日审议通过了《行政复议法》，这标志着我国独立的行政复议制度正式诞生。行政复议是我国行政法律监督制度的重要组成部分，是向公民、法人和其他社会组织提供法律救济的基本渠道之一。它通过行政机关的层级监督和对行政活动的审查，纠正违法和不当的行政行为，以保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的侵犯，监督行政机关依法行政。可以看到，行政复议的概念是进一步探讨我国行政复议制度存在问题的前提，行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。是公民，法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。
我国行政复议法颁布实施10多年来，随着社会、经济的发展取得了很大的成就，然而，任何制度设计都是既有利也有弊的，这就要求我们在进行制度设计时作出一种权衡的选择。现行的这种层级监督制度的复议形式虽然起到了一定的作用，但在实践操作中却带来了很多的问题，使得我们不得不重新审视它的合理性。暴露出的这些问题严重的阻碍了我国行政复议法的发展，使其作用没能充分发挥出来。
二、我国行政复议法律制度存在的不足
（一）行政复议制度的功能尚未完全发挥
在行政复议制度的实际运作中，某些行政复议机构形同虚设。一方面，这些行政复议机构没有真正起到化解纠纷的功能；另一方面，公民对这些复议机构信任程度不够。造成这种现象的原因主要有：首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以确保公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而“支持”原行政机关的“工作”，有时有些行政行为在作出之前甚至已经先行请示过上级（复议）机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。其次，复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。此外，在实践中某些行政机关领导人观念滞后，将是否被起诉和是否败诉作为行政机关政绩考核的标准，这也是某些复议机关草率维持原具体行政行为的原因之一。再次，复议机关从事复议工作的人员不足，素质不高，专业化不强，是行政复议决定公正性不够的内在原因。直到目前，我国还没有法律专门对行政复议人员的任职资格和法律职责作出规定。没有高素质、专业化的复议人员，就难以形成高质量的复议裁决。
（二）行政复议机构不统一、不独立
我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，这样非常容易产生各种弊端。首先，不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有一定的自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。其次，没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。再次，在各级政府和各职能部门设立行政复议机构，造成了一定程度的人员浪费，不利于提高行政机关的工作效率。
（三）以书面审理为主的程序存在缺陷
在复议的审理方式上，现行法律将书面审理作为主要制度。《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这一规定将原《行政复议条例》中“其他方式审理”的模糊概念明晰化，而且也排除了上述方式之外的任何其他方式。书面审理的优点是效率高，同时能方便群众和及时处理案件；但其缺点也不容忽视，即对于重大复杂或疑难案件不易查明事实真相，认定事实容易出现差错，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。所以，将书面审理作为主要制度是不恰当的。
（四）“条条管辖”管辖制度中的弊端
“条条管辖”模式是近年来复议工作受案率低，监督功能不强的重要原因之一。主要原因是：第一，“条条管辖”不便民，经济成本过高。在“条条管辖”之下，许多复议案件需要异地审理，会给申请人参加复议活动以及复议机关调查取证增加负担；第二由于异地审理的缘故，申请人参与复议审理活动的可能性极小，因而使复议工作难以具有公开性，进而影响其公正性；第三，在实行“条条管辖”的情况下，上级部门复议法定的执行力度较弱，特别是受政府财政体制的制约，上级部门复议决定如果同时牵涉到赔偿问题，执行起来就更加困难；第四，“条条管辖”易受部门利益左右，政府部门上下之间联系密切，不仅职责相同，而且利益与共，在有的时候，监督、处理下级部门无异于断根折腿，因此，监督很有可能蜕变为庇护。
三、我国行政复议制度的完善
（一）增设复议监督机构
自古以来有权力就应有监督，防止权力的滥用就应该加强对权力的制约。而对行政管理活动中的违法或不当行政行为，可以通过行政复议进行监督补救；那么，对于行政复议本身的违法或不当应如何解决呢？通过司法审查来纠正违法的行政复议活动是解决的方式之一。“司法权是终极性权力，它对争执的判断和处理是最后的和最具权威的。”在此之外，我们还应该设立复议监督机构，即由特定的机构发现已经发生法律效力的行政复议决定确有错误，可以依法再次作出处理。英国为了防止行政裁判所滥用权力，根据《行政裁判所与调查法》设立了行政裁判所委员会。该委员会虽然没有执行权力，但它可以通过公布报告的形式来实行监督。
