摘 要 近年来，随着城镇化的不断发展，城市范围不断向周围城镇辐射，伴随着这一现象的不断发展，农村土地特别是农村的耕地成为了“重灾区”，因此，农村耕地保护也显得愈发重要，本文结合最近我国部分地区出现的破坏耕地的现象，分析我国耕地保护存在的问题并提出一些建议。
关键词 土地 农村 耕地
作者简介：潘晓峰，四川大学法学院2014级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：中国环境资源法。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-227-02
一、我国耕地保护的背景
土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。2013年，根据联合国教科文组织（UNESCO）和世界粮农组织（FAO）统计的数据显示：全世界人均耕地面积是0.37h，而根据我国国土资源部的相关统计数据显示，直至2012年底我国耕地面积是20.27亿亩，人均耕地面积仅0.08h，这一数据远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，为什么这些违法事件层出不穷，本文结合河南南阳破坏耕地，取土烧砖这一事件，主要探讨这些问题不断出现背后的一些原因，并在此基础上提出一些建议。
二、我国耕地保护过程中存在的问题
第一，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该更多所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。2.该法第74条是对违反上述法律规定的处罚，这些行政处罚措施主要包括责令限期改正与治理、罚款。通过对该法条的理解，我们知道法律对该违法行为的处罚过于简单，处罚力度不够，该条并没有规定相关的处罚额度，过于笼统。对于资金力量比较雄厚的一些大企业而言，这一处罚发挥不出相关的震慑作用，这也使一些企业可以不顾一切的“顶风作案”行政机关处罚后继续生产。3.由于该法最近的一次修改是在2004年，法律的规定与当时的相关政策相适应，也与当时的社会经济发展要求相一致，对促进我国经济社会的发展起到了一定的作用，但是随着社会的发展，生态文明理念不断的深入人心，这一法律规定已经渐渐不适应社会的发展，甚至对我国的发展起到了一定的阻碍作用，因此，对该法的修订也亟待进行。4.通过对国外相关法律的整理，许多国家已经制定了一部比较系统的耕地保护法律规范。如美国1980年颁布的《耕地保护政策新法》，在此之后。
第二，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》第31条第2款明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少“的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。
第三，在耕地保护过程中，缺乏公众的参与与决策，特别是广大农民群众缺少参与的热情。在河南南阳这次事件中，有大量的优质耕地被破坏。有些农民表示气愤，敢怒而不敢言，而有些农民则成为这些违法行为间接的“幕后推手”。依据《物权法》的相关规定，我国土地所有制主要分为国家所有制与集体所有制。该法第47条、58条分别规定了属于国家所有的客体与属于集体所有的客体，“集体所有的动产与不动产包括（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩馀；……；（四）集体所有的其他动产与不动产。”《物权法》第42条还规定了集体土地的征收补偿制度，该条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限与程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并应给及适当补偿。但法律并没有对公共利益做出具体详细的解释。实际中，有关农村耕地的使用与转让大部分是由村集体的“一把手”负责，他们可以假借公共利益的名义转卖，倒卖农村耕地，广大农民对此却浑然不知，等到他们恍然大悟时为时已晚。因此，在整个决策过程中，农民难以有效的参与，缺少了对村集体领导人权利的监督与制约。
第四，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是河南南阳的有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的 利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。
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关键词 土地 农村 耕地
作者简介：潘晓峰，四川大学法学院2014级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：中国环境资源法。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-227-02
一、我国耕地保护的背景
土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。2013年，根据联合国教科文组织（UNESCO）和世界粮农组织（FAO）统计的数据显示：全世界人均耕地面积是0.37h，而根据我国国土资源部的相关统计数据显示，直至2012年底我国耕地面积是20.27亿亩，人均耕地面积仅0.08h，这一数据远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，为什么这些违法事件层出不穷，本文结合河南南阳破坏耕地，取土烧砖这一事件，主要探讨这些问题不断出现背后的一些原因，并在此基础上提出一些建议。
二、我国耕地保护过程中存在的问题
第一，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该更多所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。2.该法第74条是对违反上述法律规定的处罚，这些行政处罚措施主要包括责令限期改正与治理、罚款。通过对该法条的理解，我们知道法律对该违法行为的处罚过于简单，处罚力度不够，该条并没有规定相关的处罚额度，过于笼统。对于资金力量比较雄厚的一些大企业而言，这一处罚发挥不出相关的震慑作用，这也使一些企业可以不顾一切的“顶风作案”行政机关处罚后继续生产。3.由于该法最近的一次修改是在2004年，法律的规定与当时的相关政策相适应，也与当时的社会经济发展要求相一致，对促进我国经济社会的发展起到了一定的作用，但是随着社会的发展，生态文明理念不断的深入人心，这一法律规定已经渐渐不适应社会的发展，甚至对我国的发展起到了一定的阻碍作用，因此，对该法的修订也亟待进行。4.通过对国外相关法律的整理，许多国家已经制定了一部比较系统的耕地保护法律规范。如美国1980年颁布的《耕地保护政策新法》，在此之后。
第二，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》第31条第2款明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少“的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。
第三，在耕地保护过程中，缺乏公众的参与与决策，特别是广大农民群众缺少参与的热情。在河南南阳这次事件中，有大量的优质耕地被破坏。有些农民表示气愤，敢怒而不敢言，而有些农民则成为这些违法行为间接的“幕后推手”。依据《物权法》的相关规定，我国土地所有制主要分为国家所有制与集体所有制。该法第47条、58条分别规定了属于国家所有的客体与属于集体所有的客体，“集体所有的动产与不动产包括（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩馀；……；（四）集体所有的其他动产与不动产。”《物权法》第42条还规定了集体土地的征收补偿制度，该条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限与程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并应给及适当补偿。但法律并没有对公共利益做出具体详细的解释。实际中，有关农村耕地的使用与转让大部分是由村集体的“一把手”负责，他们可以假借公共利益的名义转卖，倒卖农村耕地，广大农民对此却浑然不知，等到他们恍然大悟时为时已晚。因此，在整个决策过程中，农民难以有效的参与，缺少了对村集体领导人权利的监督与制约。
第四，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是河南南阳的有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的 利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。
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